Onderzoek live enrolment

RvIG onderzocht tussen november 2018 en januari 2020 welke effecten de inzet van live enrolment heeft op de kwaliteit, efficiëntie en gebruikerservaring van het aanvraagproces van paspoorten en Nederlandse identiteitskaarten.

Wat is Live enrolment?

Live enrolment is het opnemen van de biometrische gegevens van de burger op de locatie van de aanvraag. Fysieke verschijning aan de balie is vereist zodat met zekerheid kan worden vastgesteld dat de biometrische gegevens bij de aanvrager horen en dat de gegevens niet zijn bewerkt. Door de inzet van live enrolment wordt de integriteit en kwaliteit van de gezichtsopname, ten tijde van de aanvraag gewaarborgd. Live enrolment draagt bij aan het reduceren van ondermijning en zorgt voor uniformiteit, hogere kwaliteit, een efficiënter aanvraagproces en gemak voor de burger. De Rijksdienst voor Identiteitsgegevens (RvIG) en de directie Digitale Overheid i.o. (DO i.o.) van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) onderschrijven dat het interessant is te onderzoeken hoe live enrolment de betrouwbaarheid, veiligheid en de dienstverlening van het aanvraagproces kan verbeteren.

Managementsamenvatting

Er zijn een aantal aanleidingen voor de inzet van live enrolment in het aanvraagproces van paspoorten en Nederlandse identiteitskaarten:

1. Ondermijning. Het huidige aanvraagproces van paspoorten en Nederlandse identiteitskaarten, waarbij de aanvrager de pasfoto zelf aanlevert, is vatbaar voor ondermijning. Ondermijning kan komen door bijvoorbeeld morphing, maar ook door een onjuiste “binding” van de persoon met de pasfoto. Morphing is een vorm van manipulatie waarbij foto’s van 2 of meer personen gecombineerd worden tot één gemorphte foto die lijkt op alle betrokkenen. De uitgevende instantie kan slechts in bepaalde mate controleren of de pasfoto die de aanvrager inlevert is gemanipuleerd.
2. De kwaliteit van de pasfoto. Er gaat onnodig kwaliteit (resolutie) verloren op het moment dat een digitale foto bij de fotograaf wordt geprint en bij de uitgevende instantie wordt gescand.
3. De efficiëntie van het aanvraagproces. Het proces is onnodig ingewikkeld en kostbaar voor de burger. Het komt onder andere regelmatig voor dat de medewerker de pasfoto afkeurt omdat deze niet voldoet aan de eisen en richtlijnen, waarna de burger een nieuwe pasfoto bij de fotograaf moet laten maken.

Door de inzet van live enrolment wordt de integriteit en kwaliteit van de gezichtsopname, ten tijde van de aanvraag gewaarborgd. Live enrolment is het opnemen van de biometrische gegevens van de burger op de locatie van de aanvraag. Fysieke verschijning aan de balie is vereist zodat met zekerheid kan worden vastgesteld dat de biometrische gegevens bij de aanvrager horen en dat de gegevens niet zijn bewerkt. Dit past ook goed bij de plicht om de identiteit vast te stellen voordat een aanvraag in behandeling wordt genomen. Live enrolment draagt bij aan het reduceren van ondermijning en zorgt voor uniformiteit, hogere kwaliteit, een efficiënter aanvraagproces en gemak voor de burger. De Rijksdienst voor Identiteitsgegevens (RvIG) en de directie Digitale Overheid i.o. (DO i.o.) van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) onderschrijven dat het interessant is te onderzoeken hoe live enrolment de betrouwbaarheid, veiligheid en de dienstverlening van het aanvraagproces kan verbeteren.

RvIG onderzocht tussen november 2018 en januari 2020 welke effecten de inzet van live enrolment heeft op de kwaliteit, efficiëntie en gebruikerservaring van het aanvraagproces van paspoorten en Nederlandse identiteitskaarten. Voldoet de kwaliteit van biometrische1 gegevens (gezichtsopname, vingerafdruk en handtekening) die door uitgevende instanties via live enrolment worden opgenomen voor paspoorten en Nederlandse identiteitskaarten aan de criteria die de International Organization for Standardization (ISO), International Civil Aviation Organization (ICAO) en de Europese Unie (EU) hiervoor hanteren? Kan de inzet van live enrolment leiden tot een tijdsbesparing ten opzichte van het huidige proces? Hoe ervaren burgers en medewerkers de opname van biometrische gegevens met behulp van live enrolment bij een uitgevende instantie?

Ten behoeve van dit onderzoek wordt met biometrische gegevens specifiek het maken van de gezichtsopname en het opnemen van vingerafdrukken en handtekening bedoeld.
Het onderzoek bestaat uit twee kwalitatieve onderzoeken en een grootschalig kwantitatief onderzoek:

1. Het eerste kwalitatieve onderzoek bestaat uit enquêtes naar het gebruik van live enrolment in het aanvraagproces van reis- en identiteitsdocumenten bij uitgevende instanties in verschillende EU-landen.
2. Het kwantitatieve onderzoek is het praktijkonderdeel van het onderzoek live enrolment dat in april 2019 in de gemeenten Utrecht en Tilburg is uitgevoerd. Dit onderzoek is op te splitsen in drie deelonderzoeken:
   I. Onderzoek naar de kwaliteit van de met live enrolment opgenomen biometrische gegevens. In deze context wordt kwaliteit gezien als de mate waarin wordt voldaan aan de eisen die ISO/ICAO en de Europese Unie hanteren voor biometrische gegevens.
   II. Onderzoek naar de efficiëntie van het opnemen van biometrische gegevens met behulp van live enrolment -opstellingen. Aan de hand van de doorlooptijd is de tijdsbesteding van de medewerker bepaald en vergeleken met het huidige proces.
   III. Onderzoek naar de gebruikerservaring onder burgers bij de inzet van live enrolment.
3. Het tweede kwalitatieve onderzoek is een onderzoek naar de gebruikerservaring onder medewerkers. Medewerkers van de gemeenten Utrecht en Tilburg die bij het praktijkonderdeel burgers hebben begeleid zijn aan de hand van diepte-interviews gevraagd naar hun ervaringen.

Er is gekozen om kennis te verzamelen over drie verschillende en op dat moment beschikbare soorten opstellingen die kunnen worden ingezet voor live enrolment. Twee opstellingen zijn voorafgaand aan het onderzoek gedefinieerd als: (i) Een camera/webcam-oplossing op de balie voor enkel het maken van een gezichtsopname en (ii) een geïntegreerde oplossing waarbij de gezichtsopname, de vingerafdrukken en de handtekening kunnen worden opgenomen. De derde opstelling is voorafgaand aan het onderzoek gedefinieerd als een nader te bepalen tussenoplossing. Drie leveranciers hebben opties aangeboden om te kunnen voorzien in een scala van technische mogelijkheden, procesvarianten en implementatieopties. Vervolgens zijn op basis van beschikbaarheid en toepasbaarheid in het huidige aanvraagproces van paspoorten en Nederlandse identiteitskaarten, drie verschillende soorten opstellingen voor het onderzoek ingezet, te weten:

• Opstelling 1 bestaande uit een zuil met hierin geïntegreerd een touchscreen, een camera, 4-vingerafdrukscanner en handtekeningpad. De zuil heeft een selfservice-functie, de burger bedient deze zelfstandig onder toezicht van een medewerker.
• Opstelling 2 bestaande uit drie delen: een zuil met hierin geïntegreerd een touchscreen en een camera. Een los tafelmodel op de balie met hierin geïntegreerd een 1-vingerafdrukscanner en handtekeningpad en een laptop. Bij deze opstelling maakt de burger eerst zelfstandig een gezichtsopname. Vervolgens gaat de burger naar de balie voor het opnemen van de vingerafdrukken en handtekening. Het balieproces wordt door een medewerker begeleid.
• Opstelling 3 bestaande uit drie delen: een op de balie geïnstalleerde camera, een losse handtekeningpad voor het opnemen van de handtekening en een desktopcomputer met beeldscherm. Bij deze opstelling wordt de burger aan de balie door een medewerker begeleid.

Er dient een kanttekening te worden gemaakt dat de resultaten van dit onderzoek een indicatie geven van de mogelijkheden en aandachtspunten van live enrolment-opstellingen in het aanvraagproces van paspoorten en Nederlandse identiteitskaarten. Er is geen sprake geweest van het aanpassen of optimaliseren van processen en omstandigheden om een zo goed mogelijk resultaat te realiseren. Dit onderzoek is geenszins bedoeld als een selectie van de gebruikte opstellingsvarianten of om een (waarde) oordeel te geven over de gebruikte opstellingen. De onderzoeksresultaten vormen geen eindoordeel over de effecten van de inzet van live enrolment. Het onderzoek draagt wel bij aan inzicht in wensen en eisen voor een toekomstige live enrolment-opstelling.

Op basis van de onderzoeksresultaten kan het volgende worden geconcludeerd:

• Live enrolment levert een bijdrage aan het waarborgen van de beoogde beveiliging van het paspoort en de Nederlandse identiteitskaart. Het risico voor het opnemen van een gemanipuleerde afbeelding waardoor meerdere mensen zich kunnen identificeren met gebruik van hetzelfde document, wordt weggenomen, of althans sterk verminderd.
• Live enrolment zorgt ervoor dat de foto en vingerafdrukken een authentieke weergave vormen van de persoon die het document aanvraagt en niemand anders. Eén persoon, één officiële geverifieerde identiteit.
• De kwaliteit van opgenomen biometrische gegevens met behulp van live enrolment is veelbelovend. Live enrolment leidt tot een betere kwaliteit van de gezichtsopname dan de huidige kwaliteit van de pasfoto. De kwaliteit van de gezichtsopname voldoet aan de norm bij 53% van het totaal. Onderverdeeld naar opstelling is 72% het hoogst behaalde resultaat. Ten opzichte van eerder onderzoek naar de kwaliteit van de foto is dit een stijging van 31%-punt. De kwaliteit van de vingerafdruk voldoet voor 100% bij alle opstellingen. De kwaliteit van de handtekening voldoet aan de norm bij 85% van het totaal. Onderverdeeld naar opstelling is 100% het hoogst behaalde resultaat.
• Inzet van live enrolment leidt tot een tijdsbesparing ten opzichte van het huidige proces. Metingen binnen het onderzoek geven een 8%, 23% en 37% kortere doorlooptijd weer ten opzichte van de referentietijd.
• Het gebruikersgemak voor de burger wordt verhoogd met de inzet van live enrolment. De burger hoeft niet eerst ook nog bij de fotograaf langs, het hele proces kan ter plekke in één keer worden uitgevoerd. Burgers vinden het live enrolment proces met name makkelijk, eenvoudig en logisch. Als de burger wordt gevraagd om met een rapportcijfer aan te geven hoe men het gebruik van deze nieuwe apparatuur heeft ervaren geeft men gemiddeld een 8,1.
• Medewerkers ervaren het live enrolment proces als prettig, snel en gebruiksvriendelijk. Wel vinden zij het geven van instructies tijdens het proces tijdrovend en zij zijn van mening dat een instructie voorafgaand aan het proces de handelingen verduidelijkt en vereenvoudigt voor de burger. Verder moeten ze wennen aan de nieuwe rol die zij vervullen en ervaren ze het proces als minder dienstverlenend als er sprake is van beperkte interactie met de burger. Daarentegen zien ze voor de burger het grote voordeel dat deze niet meer terug hoeft naar de fotograaf om een nieuwe pasfoto te laten maken wanneer deze niet aan de eisen voldoet.

Kortom, de inzet van live enrolment heeft positieve effecten op de kwaliteit en efficiëntie van het aanvraagproces van paspoorten en Nederlandse identiteitskaarten. Burgers en medewerkers ervaren het opnemen van biometrische gegevens met behulp van live enrolment als positief. Het ligt in de lijn der verwachting dat met geoptimaliseerde apparaten, processen en omstandigheden hogere resultaten ten opzichte van dit onderzoek te realiseren zijn. De volgende aanbevelingen worden gezien als mogelijke vervolgstappen:

• Werk een meerjarige routekaart uit voor het doorontwikkelen van het aanvraag- en uitgifte proces van identificatiemiddelen (fysiek en digitaal) met als doel het voorkomen van ondermijning, verhogen van kwaliteit en verlagen van kosten.
  - Denk hierbij aan de toepasbaarheid voor alle wettelijke identificatiemiddelen waaronder ook verblijfsdocumenten en rijbewijzen.
  - Denk hierbij aan de toepasbaarheid voor digitale ontwikkelingen als bijvoorbeeld het virtueel identiteitsdocument (vID).
  - Denk hierbij aan de samenwerking met andere departementen die identificatiemiddelen uitgeven (bijv. RDW, IND).
   
• Onderzoek of met inachtneming van de factoren die van invloed kunnen zijn op de kwaliteit en efficiëntie nog betere resultaten kunnen worden behaald.
  - Zorg voor geoptimaliseerde processen en omstandigheden om een zo hoog mogelijk resultaat te realiseren.
  - Houd rekening met het afzetten van een bril als het niet mogelijk is om verstorende reflectie te voorkomen.
  - Houd rekening met eventuele psychologische effecten die de rol van de medewerker op het gedrag van de burger kan hebben.
  - Houd rekening met de eindverantwoordelijkheid van de medewerker voor het goedkeuren van de opgenomen biometrische gegevens.
   
• Onderzoek welke organisatorische scenario’s mogelijk zijn bij de inzet van live enrolment in het aanvraagproces van paspoorten en Nederlandse identiteitskaarten.
  - Houd rekening met de aanvraagprocessen bij andere departementen zoals voor verblijfsdocumenten en rijbewijzen (IND/RDW/BZK/BZ).
  - Denk hierbij aan de procesintegratie van live enrolment in het aanvraagproces bij de verschillende uitgevende instanties.
  - Breng in kaart welke procesinrichting tot het meest efficiënte scenario leidt.
  - Onderzoek of integratie van een live enrolment-oplossing in de bestaande faciliteiten van een uitgevende instantie mogelijk is.
  - Onderzoek welke andere processen, naast het opnemen van biometrische gegevens, live enrolment nog meer kan ondersteunen. Denk aan gezichtsvergelijking ten behoeve van identiteitsverificatie.
  - Houd de ontwikkelingen binnen het identiteitsdomein in de gaten en sluit hier waar mogelijk bij aan. Denk hierbij bijvoorbeeld aan Verbeteren Reisdocumentenstelsel (VRS), virtueel identiteitsdocument (vID), etc.
  - Houd rekening met inclusie: denk aan doelgroepen als slechtzienden, slechthorenden, etc.
   
• Stel een business case op waarbij onderscheid wordt gemaakt in verschillende scenario’s voor de inzet van live enrolment.
  - Denk hierbij aan de mogelijke organisatorische scenario’s bij de inzet van live enrolment in het aanvraagproces van paspoorten, Nederlandse identiteitskaarten, verblijfsdocumenten en rijbewijzen.
  - Ga na of live enrolment budgetneutraal voor het reisdocumentenstelsel kan worden geïmplementeerd.
  - Breng in kaart of live enrolment tegen maatschappelijk neutrale kosten kan worden geïmplementeerd.
  - Breng de Total Cost of Ownership over de totale looptijd in kaart.
  - Ga na of het mogelijk is dat RvIG de (technische) kaders en requirements voor live enrolmentoplossingen opstelt en een toets uitvoert of wordt voldaan aan de gestelde kaders. Zodat uitgevende instanties zelf kunnen kiezen welke oplossing zij willen toepassen in hun aanvraagproces, waarbij de uniformiteit van het resultaat wordt gewaarborgd.
   
• Stel een Programma van Eisen (PvE) op voor de inzet van live enrolment in het aanvraagproces van paspoorten en Nederlandse identiteitskaarten ten behoeve van een aanbesteding.
  - Breid dit PvE ten behoeve van een gezamenlijke aanbesteding uit met wensen/eisen van het aanvraagproces van verblijfsdocumenten en rijbewijzen.
  - Houd rekening met de aanbevelingen ten aanzien van kwaliteit, efficiëntie en gebruikerservaring.
  - Houd als aandachtspunt bij het opstellen van het PvE dat de opgenomen biometrische gegevens moeten voldoen aan de kwaliteitscriteria van geautomatiseerde verificatietoepassingen (zoals gezichtsvergelijking) van mogelijke afnemers (bijv. grensautoriteiten).
   
• Laat de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de Nederlandse Vereniging voor burgerzaken (NVVB) een impactanalyse uitvoeren.
  - Geef inzicht in de uitvoerbaarheid en de impact van de inzet van live enrolment in het aanvraagproces van paspoorten en Nederlandse identiteitskaarten bij de verschillende uitvoerende instanties.
  - Breid, wanneer sprake is van een gezamenlijke aanbesteding, deze impactanalyse uit met inzicht in de uitvoerbaarheid en de impact van de inzet van live enrolment in het aanvraagproces van verblijfsdocumenten en rijbewijzen.
  - Geef aanbevelingen voor een succesvolle implementatie.

Download het rapport